燃料電池汽車實施高額補貼且不退坡，產業投資熱度持續提升，目前已經從基礎研究、樣車示范進入工程化、商品化發展階段。

前言

我近年來國新能源汽車補貼加速退坡，但燃料電池汽車仍實施高額補貼且不退坡，產業投資熱度持續提升，目前已經從基礎研究、樣車示范進入工程化、商品化發展階段。但技術成熟度、成本和基礎設施條件尚不如純電動汽車，仍有很多技術及產業化難題需要解決，市場尚處于起步期階段。

本文旨在通過研究借鑒國外燃料電池汽車政策，系統分析評估我國政策現狀及存在問題，研究提出后補貼時代下我國燃料電池汽車政策支撐體系，推動我國燃料電池汽車產業高質量發展和加快商業化。

國外政策現狀

國際上，歐美日韓等地區及政府高度重視氫能與燃料電池汽車產業發展，制定了較為系統的支持政策，目前燃料電池汽車已經進入產業化加速發展的新階段，且呈現出加大力度推進態勢。

歐盟

宏觀綜合政策方面，2003年發布《氫能和燃料電池-我們未來的前景》，規劃將于2050年過渡到氫經濟時代。2005年發布《歐盟氫和燃料電池技術平臺》，明確和細化了氫經濟的戰略目標、支撐技術、研發投入及組織模式。

行業管理政策方面，2003年成立了“氫能與燃料電池技術平臺”，2008年組建“燃料電池與氫能聯合執行體”，實施“燃料電池與氫能技術聯合行動計劃”，計劃6年內投資近10億歐元開展燃料電池、氫能研發與示范。2011年啟動大規模車輛示范項目，“H2movesScandinavi”和歐洲城市清潔氫能項目。

財稅優惠政策方面，英國發布《私人購買燃料電池汽車補貼細則（2011～2014）》，提供售價25%的補貼，計劃總共投資2.3億英鎊。2018年3月前，英國按照售價35%提供最高4500英鎊的乘用車購置補貼。丹麥對2020年底之前注冊的燃料電池汽車免除首次登記稅。2019年6月30日前，德國為消費者提供4000歐元的定額補貼。

科技創新政策方面，歐盟自1984年開始實施“研究、技術開發及示范框架計劃”，并自2002年起開始安排資金支持燃料電池汽車關鍵技術的研發和示范。

美國

宏觀綜合政策方面，2002年發布《自由汽車計劃》重點支持燃料電池汽車研發，2003年發布《氫燃料計劃》對其進行了補充。2004年發布《氫能技術研究、開發與示范運動計劃》，規劃了發展氫能的戰略安排和時間節點。

行業管理政策方面，成立部委間協調工作組，協調部委資源支持氫能與燃料電池領域相關研發、示范和產業化應用。根據加州零排放汽車法案，燃料電池汽車最高可獲得9分的積分。

財稅優惠政策方面，2005年發布《2005美國新能源法案》，對購買燃料電池汽車實施稅收抵免，優惠額度為購買燃料電池汽車比購買同級別燃油車增加成本的50%。

2012年修訂燃料電池投資稅收抵免政策，根據燃料電池價格、效率等實行三個層次的稅收抵免，加氫站可享受30%～50%的稅收抵免。2018年將投資稅收抵免政策延長至2022年，并實施分三階段退坡機制。

南加州2007年對燃料電池研發生產設備實行稅收全免，加州2010年實施5000美元的燃料電池汽車購置補貼，2013年通過AB8法案，每年投資2000萬美元直到擁有100個公用加氫站，2018年撥款9億美元支持充電站和加氫站建設，規劃到2025年建成加氫站200座。

科技創新政策方面，2003年投入12億美元研究經費推進氫能和燃料電池技術。2013年向美國能源部撥款63億美元，用于燃料電池、氫能、車用替代燃料等清潔能源的研究、開發、示范和部署等活動。2015年美國能源部宣布出資3500萬美元，推動氫能及燃料電池技術進步。

日本

宏觀綜合政策方面，1974年發布了《新能源開發計劃》，將燃料電池技術定為國家戰略。2006年發布了《燃料電池汽車發展計劃》，明確了商業化發展階段和目標。2009年發布了《燃料電池汽車和加氫站2015年商業化路線圖》，提出2011～2015年開展技術驗證和市場示范。

2014年發布了《氫能及燃料電池戰略路線圖》，規劃了實現氫能社會的發展路徑，明確2025、2030和2040年的發展目標。2017年發布了《氫能源基本戰略》，規劃2050年全面普及燃料電池汽車。

行業管理政策方面，2002年東京開始啟動氫能和燃料電池汽車示范項目。2014年發布了《氫燃料電池汽車普及促進策略》，引入了國際標準以便日本燃料電池汽車打開國際市場。

財稅優惠政策方面，2012年設立了補貼制度，期間多次調整，2017年補貼金額為購買燃料電池汽車比購買同級別燃油車增加成本的三分之二。2013年開始對加氫站提供最高為投資成本50%的補貼。

科技創新政策方面，2007年實施了“發展新一代汽車和燃料計劃”，到2012年已投資2090億日元支持新一代車輛動力系統和燃料發展，其中超過四分之三的經費用于燃料電池汽車研發。2017年的研發支持共計129億元，包括燃料電池、加氫站、氫能供應鏈3個方向。

韓國

宏觀綜合政策方面，2004年成立了氫燃料電池協會，開始全面推進氫經濟發展。2006年發布了《氫經濟發展路線圖》，將燃料電池納入發電差額補償制度。2015年制定了燃料電池汽車普及目標與推行方案，計劃到2030年推廣63萬輛，建成加氫站520座。

2018年發布了《氫燃料電池汽車產業生態圈構建方案》，計劃2022年推廣乘用車1.5萬輛，公交車1000輛，建成加氫站310座。2018年發布了《創新發展戰略投資計劃》，將氫經濟列為3大戰略投資方向之一，未來5年將投入2.5萬億韓元。

行業管理政策方面，已經建立涉及工業部、環境部、國土交通等分工較明確的氫能及燃料電池汽車管理體系。

2012年開始實行可再生能源配額制，推動燃料電池發展。2017年召開貿易投資振興會議，提出放寬燃料電池汽車登記標準、制定公交安全標準、高速過路費減免50%、加大公務用車中的推廣等支持措施。

2018年末在首爾、蔚山開始公交車示范運行。此外還將制定《氫經濟基本法》，修訂《環保汽車法》、《國有資產特例限制法》、《高壓氣體管理法》、《限制開發區域法》、《研發特區法》等，推動氫能及加氫站發展。

財稅優惠政策方面，延長購置補貼至2022年，新增客車補貼（2018年2億韓元），實施購置稅、保有稅、擁堵費、停車費等減免，用氫免稅，客運類客車減免50%購置稅，給予加氫站國有土地租賃費減免50%，并利用韓國產業銀行等政策資金推進金融投資或長期低息貸款。

科技創新政策方面，2009年發布了《綠色能源技術開發戰略路線圖》，氫燃料電池成為15個未來需重點發展的“朝陽產業”。2018年研發經費支持達到了4000萬美元，70%用于燃料電池，30%用于氫能。

我國政策現狀

我國高度重視燃料電池汽車產業發展，近年來出臺了一系列支持政策，已經初步形成涵蓋宏觀綜合政策、行業管理政策、財稅優惠政策、科技創新政策等的政策體系。

宏觀綜合政策

國務院制定了一系列支持氫能及燃料電池汽車發展的戰略規劃。2009年發布了《汽車產業調整和振興規劃》，開始支持大中城市示范推廣燃料電池汽車。

2010年發布了《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，將燃料電池汽車列為戰略性新興產業。

2012年發布了《節能與新能源汽車產業發展規劃（2012～2020年）》，明確提出到2020年我國燃料電池汽車、車用氫能源產業與國際同步發展。2014年發布了《能源發展戰略行動計劃（2014～2020）》，氫能與燃料電池成為20個重點創新方向之一。

2014年辦公廳印發了《關于加快新能源汽車推廣應用的指導意見》，明確對燃料電池汽車給予補貼、稅收優惠、支持研發攻關等。

2015年發布了《中國制造2025》，提出推進燃料電池汽車研究開發和示范應用。

2016年發布了《國家創新驅動發展戰略綱要》、《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》，提出開發氫能、燃料電池等新一代能源技術，到2020年實現批量生產和規模化示范應用。相關部門也大力推動氫能及燃料電池汽車發展。

2016年國家發改委、能源局聯合發布了《能源技術革命創新行動計劃（2016～2030年）》、《能源技術革命重點創新行動路線圖》、《能源生產和消費革命戰略（2016～2030）》，明確了氫能與燃料電池技術路線圖、戰略方向、創新目標及創新行動具體內容，大力推進氫能及燃料電池技術發展。

2017年工信部等發布了《汽車產業中長期發展規劃》，提出加強燃料電池汽車研發、制定氫能燃料電池汽車技術路線圖、逐步擴大燃料電池汽車試點示范范圍、支持燃料電池全產業鏈技術攻關。

行業管理政策

燃料電池汽車行業管理政策主要集中在投資、準入、積分等領域。2017年1月工信部發布了《新能源汽車生產企業及產品準入管理規定》，涵蓋燃料電池汽車準入要求。

2017年6月發改委、商務部聯合發布了《外商投資產業指導目錄（2017年修訂）》，鼓勵外商投資燃料電池汽車關鍵零部件。

2017年6月發改委、工信部發布了《關于完善汽車投資項目管理的意見》，明確燃料電池汽車投資項目參照純電動汽車投資項目管理規定執行。

2017年9月工信部等發布了《乘用車企業平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理辦法》，燃料電池乘用車標準車型積分上限為5分。

2017年11月燃料電池汽車關鍵零部件設計制造技術，大功率燃料電池堆、發動機測試設備被列入《鼓勵進口技術和產品目錄（2017年版）》（征求意見稿）。

2018年6月發改委發布了《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》，放開了燃料電池汽車股比限制。

2018年7月發改委發布了《汽車產業投資管理規定（征求意見稿）》，明確了燃料電池汽車和燃料電池投資項目要求。

財稅優惠政策

自2009年起財政部等開始給予燃料電池汽車財政補貼和稅收優惠。

在購置補貼政策方面，2009年乘用車和輕型商用車補貼25萬元，10米以上城市公交客車補貼60萬元。2013年按乘用車、商用車兩類分別補貼20萬元和50萬元。2016年按乘用車，輕型客車、貨車，大中型客車、中重型貨車三類分別補貼20萬元、30萬元和50萬元，并明確2017～2020年補貼標準不退坡。2017和2018年增加了技術指標要求，并調整了乘用車補貼方式。

在運營補貼政策方面，2015年發布了《關于完善城市公交車成品油價格補助政策加快新能源汽車推廣應用的通知》，2015～2019年對燃料電池公交車給予6萬元/輛/年的運營補助。

在加氫站補貼政策方面，2014年發布了《關于新能源汽車充電設施建設獎勵的通知》，2013～2015年，對符合國家技術標準且日加氫能力不少于200kg的新建燃料電池汽車加氫站每個站獎勵400萬元。

在車船稅優惠政策方面，自2012年1月1日起，對燃料電池商用車免征車船稅，燃料電池乘用車不屬于車船稅征收范圍。

在購置稅優惠政策方面，自2014年9月1日至2020年12月31日，對燃料電池汽車免征車輛購置稅。

科技創新政策

我國于20世紀50年代開始燃料電池研究“，十五”期間開始燃料電池汽車研究。

2010年國家863計劃開始大力支持發展燃料電池汽車。

2012年，科技部發布了《電動汽車科技發展“十二五”專項規劃》，確定了“三縱三橫”的研發布局，燃料電池汽車成為重點支持領域之一，同年財政部組織開展新能源汽車產業技術創新工程，支持燃料電池汽車開發項目。

2016年7月，國務院發布了《“十三五”國家科技創新規劃》，明確提出突破燃料電池動力系統的基礎前沿和核心關鍵技術。

2016年10月節能與新能源汽車發展戰略咨詢委員會發布了《節能與新能源汽車技術路線圖》，提出了我國燃料電池汽車2020、2025和2030年的技術路線和發展目標等。

2015～2018年，科技部先后實施2016、2017和2018年度的“新能源汽車”重點專項，支持燃料電池動力系統研發和燃料電池汽車示范，并在2017年發布了《“十三五”交通領域科技創新專項規劃》，將燃料電池汽車核心專項技術列為重點發展領域之一。

我國政策面臨的主要問題

我國燃料電池汽車起步較早、支持力度大，但技術進步慢、產業化和商業化進度滯后。一方面是因為燃料電池汽車大規模推廣的條件尚不成熟，仍存在技術可靠性差、成本高和加氫基礎設施不完善等問題。另一方面是我國燃料電池汽車政策體系不完善，尚未推動形成有效的技術創新和產業化推廣環境。

宏觀綜合政策方面

國家層面缺少針對氫能及燃料電池汽車的戰略規劃。我國全面推動以純電動汽車為主的新能源汽車發展策略，符合汽車產業技術發展的客觀實際，但我國需要加強對氫能及燃料電池汽車技術的戰略儲備、前瞻布局和切實投入，防止出現戰略誤判和關鍵短板。

目前我國氫能及燃料電池汽車戰略規劃大多分散于其他產業政策中且不全面，缺少專門針對氫能及燃料電池汽車的發展戰略和實施計劃的頂層設計，燃料電池汽車發展前景仍不明確，企業不愿、也不敢大規模投入。

而且相比純電動汽車，燃料電池汽車研發周期長、投入大、見效慢。在市場利益驅動下，企業更愿意集中精力研發生產見效快的純電動汽車產品，還沒有把燃料電池汽車作為自己的主攻產品列入企業發展規劃。

行業管理政策方面

我國尚未形成分工明確和權責清晰的氫能及燃料電池汽車管理體系。燃料電池汽車產業鏈較為復雜，包括制氫、儲氫、運氫、加氫、零部件及整車生產、車輛運營等，行業管理更是涉及諸多部門，尚未形成分工明確和權責清晰的管理體系，難以集中力量推動燃料電池汽車產業的發展。

目前燃料電池汽車投資、準入管理政策已較為明確，但與充電基礎設施建設不同，氫能供應體系難度更大、涉及環節更多，目前從氫源到儲運、加氫站建設、運營、管理的多個環節尚未打通，仍面臨加氫站建設用地難、建設審批主管部門不明確、氫能被歸類為危化品、加氫站不能采取現場制氫、缺少安全監管措施等問題。

此外，燃料電池汽車積分政策仍待完善，如乘用車積分額較低、商用車積分政策尚未出臺等。

財稅優惠政策方面

財稅政策對燃料電池汽車行業技術進步和健康可持續發展的推動作用仍有待提升。

在購置補貼政策方面，現行補貼體系對技術水平提升的促進作用有限，目前多數車型緊貼30kW的補貼門檻，存在潛在的騙補謀補風險，缺少純氫運行里程要求，可能導致只用電不用氫現象，此外2020年后的補貼仍未明確。

在運營補貼政策方面，燃料電池公交車運營補貼截至2019年，2019年后的運營補貼仍未明確。

在加氫站補貼政策方面，缺少明確的加氫站建設補貼，國家對加氫站建設補貼主要是以充電基礎設施建設運營獎補資金的形式下發，獎補資金由地方統籌安排，但較少用于加氫站建設運營補貼。

在稅收優惠政策方面，燃料電池汽車免征購置稅截至2020年，2020年后是否免征仍未明確。目前我國大部分燃料電池汽車關鍵零部件依賴進口，對關鍵零部件實行較高的關稅反而不利于對先進技術的引進、吸收、消化和再創新。

科技創新政策方面

我國科技創新政策和研發體制仍不完善，缺少像日本一樣持續和高強度的研發投入，前瞻性基礎研究和關鍵技術研究沒有精準發力，尚未形成以企業為主體的協同創新機制，大企業牽頭項目較少，更多的是依靠研究所、大學搞研發，關鍵技術沒有顯著進展，大量研發成果“只開花、不結果”，缺乏產學研的有效溝通和轉換，導致我國燃料電池汽車產業鏈比較薄弱，工程化能力明顯不足。

燃料電池關鍵材料、關鍵零部件、整車集成及耐久性等方面與國外先進水平差距較大，大部分核心部件仍然依賴進口。

尚未形成穩定的零部件供應體系，工程化和工藝流程創新能力不足，整車制造及使用成本仍然較高，與傳統汽車、電動汽車相比仍不具備市場優勢。

對我國政策體系的建議

燃料電池汽車的發展不僅是技術問題，還依賴于整個氫能產業鏈的發展，而且還要解決管理與成本問題，比純電動汽車推廣難度更大。建議建立持續穩定的燃料電池汽車政策體系，帶動企業加大投入，推進技術進步和產業創新，培育零部件供應鏈和氫能產業鏈，加快實現燃料電池汽車商業化推廣。

宏觀綜合政策方面

加快出臺國家層面的氫能及燃料電池汽車戰略規劃，調動全產業鏈積極性。

一是進一步明確燃料電池汽車戰略導向，加快出臺國家層面的氫能及燃料電池汽車發展戰略、指導意見等。明確發展目標、重點任務、保障措施等，調動全產業鏈研發和生產投入積極性，形成發展合力，推動產業加快發展。

前期以燃料電池客車和貨車等商用車作為重點方向和戰略突破口，培育產業鏈和推進產業化，大力支持燃料電池貨車替代柴油貨車，同時積極研究和逐步推廣燃料電池乘用車。

二是盡快出臺加氫基礎設施建設指導方案。明確加氫站建設審批及管理辦法，推動形成適度超前的氫能基礎設施網絡。

推進降低車用高純氫成本，加快推進可再生能源強制配額管理，引導風、光、水等可再生能源電力用于工業制氫，鼓勵工業副產氣提純制氫，研究基于氫氣質量分級的氫氣定價機制，推動修訂制約氫能及加氫站發展的法律法規。

行業管理政策方面

加快開展燃料電池汽車試點示范，自下而上推動形成職責清晰和分工明確的管理體系。

一是加快開展燃料電池汽車試點示范，進行技術考核、驗證與提升，完善零部件配套產業鏈，打通氫能供應鏈，探索燃料電池汽車商業化運營模式和發展路徑，對符合要求的試點給予資金支持，用于加氫站建設運營補貼。

二是通過一定規模的試點示范，探索、研究和完善燃料電池汽車推廣應用的相關政策、標準法規和管理體系，自下而上推動明確氫能產業主管部門、加氫站規劃和監管部門等各相關部門的職責和分工。

三是研究制定燃料電池汽車推廣應用工作方案，明確政府機關及公共機構購買燃料電池汽車的比例要求，建立示范推廣及氫能基礎設施建設運營等安全監管機制。

四是研究完善新能源汽車碳配額、雙積分等市場化激勵政策，加快出臺商用車積分政策，給予燃料電池汽車更合理的碳配額或積分值。

財稅支持政策方面

繼續給予穩定的財政補貼和稅收優惠，推動產業技術進步和健康可持續發展。

一是2020年前在現有補貼政策體系下，適當增加技術指標要求和調整完善補貼方式，促進技術進步、推動用氫行駛和防止騙補謀補。2020年后，研究出臺細分車型的燃料電池汽車補貼政策體系，并根據產業發展實際調整完善。

二是2019年后繼續給予燃料電池汽車運營補貼，并綜合考慮產業發展、成本變化及氫價等因素調整完善。

三是研究制定加氫基礎設施建設與運營，以及利用棄水、棄風、棄光、工業副產氣等制氫的補貼和稅收優惠政策。

四是延長燃料電池汽車免征購置稅實施期限，落實免征車船稅的政策方案。

五是研究制定先進燃料電池汽車、關鍵零部件、核心原材料等商品的進口暫定稅率和研發、生產、檢測等重要裝備進口關稅優惠政策。

科技創新政策方面

加快形成以企業為主體的研發創新體系，提高核心零部件技術水平和工程化能力。

一是改變現行研發資金投入“撒胡椒面”的形式，扶持重點領先企業和研發機構，集中有限資源加快攻克前瞻性基礎研究和關鍵技術。

二是充分調動企業研發積極性，對率先開發生產性能媲美國際水平燃料電池汽車的企業給予獎勵，鼓勵企業加大在關鍵技術方面的研發投入。

三是深度利用國際創新資源，加快培育和引進國際創新型領軍人才，鼓勵開展高層次、高水平國際合作，學習和借鑒國外先進技術和經驗，加強對引進技術的消化吸收和創新，形成適合我國發展要求的技術成果。

四是加快建立以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的研發創新體系，促進實驗室成果加速向產品化、產業化轉化，帶動整個產業鏈發展。

目前我國純電動汽車已經實現國際并行甚至領跑，但燃料電池汽車與國際先進水平的差距還在拉大。

歐美日韓均已明確氫能與燃料電池汽車的國家戰略地位，出臺了購車補貼、稅費減免、加氫站建設補貼、研發支持等政策，并積極推進示范運行，其中韓國還將通過制定或修改一系列法律法規，掃清氫能及加氫站發展障礙。

而我國燃料電池汽車政策體系仍不完善，缺少國家層面的氫能與燃料電池汽車戰略規劃，尚未形成分工明確和權責清晰的管理體系，財稅優惠政策對行業技術進步和健康可持續發展的推動作用仍有待提升，此外還未建立以企業為主體的協同創新機制。

本文通過借鑒國外政策經驗，立足我國行業發展實際，科學評估現有政策體系實施效果，從宏觀綜合政策、行業管理政策、財稅優惠政策和科技創新政策四方面提出了后補貼時代下我國燃料電池汽車政策體系，以期通過政策支撐，撬動我國燃料電池汽車加快商業化、市場化。